房地两税征税范围 划分应以城乡规划为准

    过时的、划分标准不科学的房地两税征税范围规定，造成征纳双方一直争议不断。各地税务机关在制定报批具体征收范围调整方案时，也是无所适从、莫衷一是。房地两税征税范围的确定，应选择城乡规划作为划分标准，法定依据是《中华人民共和国城乡规划法》。

一、现行征税范围政策梳理

我国自上世纪80年代开征房产税、城镇土地使用税（以下简称房地两税），至今已近30年。根据《中华人民共和国房产税暂行条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定，将“在城市、县城、建制镇和工矿区征收”作为房地两税征税范围的规定，也一直沿用至今。

需要说明的是，在城市、县城、建制镇和工矿区的具体界定上，房地两税是有区别的。房产税是依据财政部税务总局1986年发布的《关于房产税若干具体问题的解释和暂行规定》进行明确的：城市是指经国务院批准设立的市，征税范围为市区、郊区和市辖县县城，不包括农村；县城是指未设立建制镇的县人民政府所在地；建制镇是指经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的建制镇，征税范围为镇人民政府所在地，不包括所辖的行政村；工矿区是指工商业比较发达，人口比较集中，符合国务院规定的建制镇标准，但尚未设立镇建制的大中型工矿企业所在地，并规定开征房产税的工矿区须经省、自治区、直辖市人民政府批准。

城镇土地使用税是依据国家税务局1988年发布的《关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》进行明确的，与房产税相比有三个不同点：一是对县城和工矿区解释不同，都去掉了“未设立建制镇”这一前置条件；二是涉及农村，即包括开征范围内农村的集体土地；三是将城市划分为大、中、小城市，具体以公安部门登记在册的非农业正式户口人数为依据，按照国务院颁布的《城市规划条例》中规定的标准划分。

房地两税具体征税范围的确定程序，依据《国家税务总局关于调整房产税和土地使用税具体征税范围解释规定的通知》（国税发〔1999〕44号）规定，由各省、自治区、直辖市地税局提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府确定批准后执行，并报国家税务总局备案。

二、征税范围划定标准的冲突

现行房地两税在对“城市、县城、建制镇和工矿区”的划分认定标准上存在四个方面的问题：

开征范围不一致。通常“房”是依“地”而存的。而现行房地两税征税范围规定中，房产税不涉及农村，而城镇土地使用税有涉及农村的情形，这样就必然会出现“地”属于征税范围、而地上的“房”不属于征税范围这种不合理的现象。

征税范围划定混合采用行政区划和城乡规划两个标准不科学。建制镇是行政区划上的概念，城市范围及规模、县城是城乡规划上的概念；而工矿区的划分则既不是行政区划上的、也不完全是城乡规划上的。行政区划与城乡规划虽有重叠交叉的地方，但一般是处于不同时期的两种状态，前者是过去式，后者则是正在进行时或未来时。将这两种标准混合作为房地两税征税范围划分标准，造成征税范围经常处于不确定状态。

相关因素发生变化，房地两税政策无法实时对接而造成征税范围的“真空”地带与适用税率无序变动。现行的征税范围确定标准中，有一些时时发生变化的内容，如“非农业正式户口人数”，依此确定相应的城市规模及适用等级税额，导致适用税率的无序变化，就是这个指标本身，在人口流动加剧的今天，也已难担准确说明城市规模之任；有的地域虽已属于开征范围或客观上已不宜纳入开征范围，但由于具体征税范围须逐级上报至省级人民政府批准，如建制镇的设立或工矿区的没落甚至废弃，在确定程序走完之前是无法实施征管或退出征管的。

确定房地两税征税范围的相关依据已发生变化。我国房地两税分别从1986年和1988年开征，当时适用的法律环境，行政区划方面主要是《中华人民共和国宪法》，城市规划方面是国务院的《城市规划条例》（1984年）。而这过去的30年，是我国处于各方面都发生深刻变革的时期，就是《城市规划条例》也经历了两次变革：1990年被《中华人民共和国城市规划法》取代，2007年又被《中华人民共和国城乡规划法》所取代；《中华人民共和国宪法》更是有1988年、1993年、1999年、2004年四次修正案。在此情况下，房地两税征税范围政策早已处于无法定依据的境地。

这种过时的、划分标准不科学的房地两税征税范围规定，随着社会经济的发展及城镇化建设的加快，造成房地两税无论是在政策理解上，还是在实际征管中，征纳双方一直争议不断。就是各地税务机关在制定报批具体征收范围调整方案时，也是无所适从、莫衷一是。

三、对征税范围划定标准的建议

税务律师认为，房地两税征税范围划定标准应综合考虑以下四个方面的要求：一是确定的依据是法定的，有法可依、有章可循。二是房地两税征税范围要统一，“房”随“地”而征税或不征税。三是征税与不征税界限明确且可操作。四是具体征税范围不会出现“真空”地带。

房地两税征税范围的确定，应选择城乡规划作为划分标准，法定依据是《中华人民共和国城乡规划法》。该法的相关规定为此提供了充足的理由，亦可为未来房地产税改革确定征税范围提供借鉴。该法规定，各级人民政府组织编制的城市总体规划要履行严格的审批程序。这种按科学的法定程序编制实施的城乡规划在房地两税政策中采用，不仅体现了税收的权威性和严肃性，而且还能避免城镇范围变化后，税收政策上又要走征收范围调整审批流程，使税收政策保持相对稳定。

房地两税政策采用城乡规划组织编制机关及时公布的经依法批准的城乡规划，有利于保障纳税人的知情权，使纳税人在谋划生产经营活动场所选址、筹划自建还是租赁时，在涉及房地两税方面有明确的决策依据。

依法制定并公布的城市规划和镇规划有明确的“空间布局”，地域界址清晰。同时，未来的城镇建设与发展均必须在城镇总体规划范围内实施，对现有的“房”与“地”，都将杜绝征纳双方因是否属于房地两税征税范围而引发的争议。